雨洪管理政策，经济激励及市场建立经验

       海绵城市建设是中国城市建设发展转型的重要启程点，是全新的城市开发建设和运营模式，它不仅需要在城镇化过程中建立生态治理的理念，同时也需要一系列规划，制度和政策保障生态理念的执行，绿色基础设施建设的全社会投入以及设施长期的维护和升级。美国一些城市在过去10年间尝试了一系列创新的雨洪管理制度和政策，从雨洪收费到建立雨洪信用市场，这些探索可为中国城市构建海绵城市相关政策和创新基础设施融投资机制提供宝贵借鉴。

   大自然保护协会  The Nature Conservancy

3/18/2016

　　一、美国雨洪管理背景

　　美国环保部（EPA）估算，全美城市每年产生10万亿加仑的雨洪径流，造成巨大的污染。全美每年有上百亿美元的资金投入各样的雨洪管理设施。如全世界其他的所有城市一样,美国早期的城市雨洪管理着眼于建设导流雨水的设施,也就是各式的地下管廊系统，而并没有过多考虑如何在源头减少雨洪总量。随着城市的不断扩大和人口增加，雨洪对自然水体的造成污染日益严重。1987年，在美国国会的要求下，在《清洁水法》（The Clean Water Act）的修订案中，要求美国环保部（EPA）就雨洪污染实施措施。在此背景下，90年代，EPA在国家排放污染物消除项目（NPDES）中加入了雨洪排放的许可制度，分别针对分流制和合流制排水系统各自的问题，相应地对雨洪排放的质和量进行控制。但由于雨洪排放的水质和水量在各地区存在极大的不确定性和变化性，清洁水法是美国所有雨洪政策制定的基础政策核心。

图片来源：phillywatersheds

　　美国许多历史悠久的城市仍然在使用100年前建设的合流制排水系统。合流制排水系统的管廊疏导雨水和生活污水的混合污水，在一定的降雨强度下，雨洪流量超过水管承载量，产生洪溢，未经处理的雨水污水洪溢就直接排放到自然水体中。而分流制的排水系统中，雨水和生活用水虽然不会混杂，但城市雨水本身就带有很多污染物质（如有机物、油类、盐分、氮、磷、有毒物质及杂物等），这些雨水一般也是不经过净化处理，就直接排入自然水体。目前城市雨洪径流产生的水体污染是仅次于农业的面源污染原因。因此，无论是合流制排水系统，还是分流制排水系统，在极端天气不断增多的情形下，如果不从源头控制和减少雨洪，很难通过不断扩建改造现有的管廊设施实现对雨洪洪溢的有效控制。在此认识下，美国很多城市都开始了基于吸收和储蓄雨水的绿色基础设施建设，大多数城市都目标就地吸纳90%的降雨。

　　然而这一目标的实现面临两方面的挑战：一. 这个目标不可能只通过在城市的公共用地（道路，公园，市政场所等）上建立雨洪设施来达到，这需要对所有的建设项目，包括改建扩建，新建的各种市政和商业项目，都进行雨洪设施要求；二. 这些雨洪设施的建设面临巨大的资金投入，政府的公共投入仅能实现一部分的设施建设，其它大量的，将近80%的资金都需要社会资本投入。

图片来源：phillywatersheds

　　为解决这两个挑战，美国的一些城市开始实践创新的雨洪管理政策及激励机制，让绿色雨洪设施成为一个全社会都参与和投入的基础设施。比如，现在全美有将近400个城市或乡镇对雨洪进行收费，几乎每个城市都设计了激励和补贴项目，鼓励开发商建设更多的雨洪设施。在此，我们通过两个特色案例展示两个城市分别采用的不同雨洪相关政策。

　　二、案 例

　　案例一 费城-以雨洪收费为基础构建的雨洪政策及经济激励

　　费城的雨洪管理政策主要针对合流制排水系统和洪溢控制。2009年费城向美国环保部递交了以绿色雨洪设施为基础的“合流制排水系统的洪溢长期控制计划”，该计划在2011年得到批准，成为当时全美第一个以绿色基础设施为主的雨洪洪溢控制计划。费城计划在25年内通过建设/改建至少1/3（至少9600英亩，约39平方公里）的城市不透水面积来吸收至少25mm降雨（相当于85%的雨洪径流）。据费城当局计算，如果采用“灰色”基础设施来实现这一目标至少需要60亿美金，而通过绿色基础设施只需要投入12亿美金。根据航空影像分析，费城38%的不透水面积是城市交通等公共用地，20%是居民区，16%是商业或工业区。以此为基础，费城计划通过三个方面的途径来实现这一宏伟目标, 每个途径各解决三分之一的总投入需求：

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　　1.通过在城市的公共用地，如道路和公园建设绿色雨洪设施来实现，这部分由政府的市政资金进行投入。

　　2.通过对私有土地上的商业开发项目制定硬性的雨洪管理要求，这部分由开发商的资金来实现。任何新建/改建超过15000平方英尺（约1400平方米）的开发项目都要安装能够至少吸收25mm降雨的绿色雨洪设施；

　　3.通过各种鼓励和激励项目，拉动社会资金，对私人土地上已建的设施进行自愿性质的改造；

　　Box 1. 10000绿色英亩目标（Green Acre）：

　　费城对10000英亩的绿色雨洪设施进行了空间布局规划，成为项目实施绩效衡量标准之一。每个“绿色英亩”代表费城合流制排水系统区域内、使用绿色雨洪设施能够吸纳至少25毫米降雨的一英亩不透水地表。该英亩同时包括雨洪管理设施本身和所有流向雨洪设施的降雨所覆盖的区域。

　　平均来说，一英亩土地每年能收集一百万加仑雨水，若土地不能透水，所有雨水只能通过排水系统，携带污染物最终排入河流；若对不透水地表进行管理，一个“绿色英亩”能够降低80-90%的雨水污染。“绿色英亩”按管理的雨水体积进行计量，一个“绿色英亩”等效于降在1英亩“流域”上的1英寸雨水，也即27158加仑受控制/管理的雨水。

　　计算公式为：GA=IC×Wd。其中，IC指使用雨洪设施进行管理的不透水地表面积（由两部分组成：雨洪设施本身+流向雨洪设施的降雨所覆盖的区域），Wd指可测量的水层高度（绿色雨洪设施在设计时应至少管理前1英寸降雨，最多1.5英寸）。

　　在这三个路径当中，前两个路径实现都比较直接。为了实现第三个关键路径，费城进行了两方面的雨洪政策改革。

　　首先是2010年对雨洪收费制度的改革。费城是美国最早对雨洪进行收费的城市之一，也是收费最贵的美国城市之一。但过去，雨洪的费用并未基于某一个地块上产生的雨洪径流量，而是跟这个地块拥有者的用水量相关。这就造成很多用水量很低，但产生巨大雨洪径流的设施和其他设施相比收费不平衡，比如停车场并不产生很多用水，但却产生巨大的带有很多污染物的雨洪径流。在新的收费结构中，费城采用了直接基于不透水面积的收费政策。据2014年数据，费城收费约相当于12美分每平方英尺每月。同时，为了激励私人业主建设雨洪设施，雨洪收费可根据业主建设的雨洪设施吸收量进行折扣，最高折扣额可达雨洪收费额的80%。

　　下图所示两种设施类型在收费制度改革前后的雨洪收费变化。大型办公楼/公寓的收费大幅下降了，而停车场类型的设施收费大幅增高了。

　　然而雨洪收费折扣的激励，仅只能在一定程度上激励对私人业主建立雨洪设施的兴趣。据TNC和NDRC等组织对现在收费折扣的估算，假设该业主希望在10年中通过雨洪收费折扣来收回对雨洪设施的投入，那么当年建设雨洪设施的成本便不能高于0.82美金/平方英尺（约合57块人民币/平方米）。而目前普遍采用的雨洪设施中，只有一种雨洪设施（屋顶雨水槽改造）能到达这个预期。其它设施，如生态雨水沟，透水地面，雨水花园，绿色屋顶等的成本都过高，如果只采用收费折扣的方式，投资人是无法在预期时间内收回投入的。

图片来源：phillywatersheds

　　同时，我们也测算了不同激励政策情景下，各种不同成本的雨洪设施经济上的可行性，以及对10000绿色英亩目标的贡献率。例如，我们测算在平方英尺补贴1美金的情况下，生态雨水沟，过滤槽等设施在经济上都变得可行，也就是投资者能够在10年之内，通过雨洪收费折扣收回投入。但仅只通过收费折扣产生的经济激励还是有限的，还需要其他的激励机制和相关政策来吸引投资者。

　　上表显示采用不同额外措施在私有土地上激励绿色设施安装的可行性和效果。（来源：Creating Clean Water Cash Flows: Developing Private Markets for Green Stormwater Infrastructure in Philadelphia. January 2013。若组合使用异地管理+绿色雨洪设施集合投资+每平方英尺补贴3.5美金（Off-site mitigation + Aggregation + $3.50/ft2 Subsidy），则能覆盖总目标的73%。图中进度条显示了具体哪些绿色雨洪设施在经济上更可行。）

图片来源：phillywatersheds

　　在此分析的结论下，2012年费城开展了第一个雨洪管理的激励项目（Stormwater Management Incentive Program）,也就是给私人业主提供安装绿色雨洪设施所需的部分成本补贴。在过去2年，费城支持了36个雨洪设施安装项目，涉及205英亩，1500万美金的投入。但费城有将近8万非居住区的私人地块，申请安装补贴的项目还是过少。在申请的反馈中，费城政府了解到，由于之前只能每个地块逐个申请，而且需要私人业主在申请上投入大量的时间和经历，这在一定程度上增加了申请、批准和建设的成本，因此并没有收到预期的效果。但这些项目还是大大减低了雨洪设施的安装成本（指政府支出）。比如费城在一块公共用地上安装雨洪设施的成本将近25-30万美元一绿色英亩，但通过激励项目，每英亩的开发和改建成本大约是10万美金。 在前期经验上，2014年费城新增了另一个激励项目，绿色英亩改造项目（Greened Acre Retrofit Program），作为原激励项目的补充。这个新项目的改进如下：

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　　这个新的激励项目鼓励第三方合同方全程总包从绿色雨洪设施的设计、建设到运营和维护。第三方负责联络和说服私人业主安装雨洪设施，可对多个地产商的多个绿色雨洪设施投资项目集合进行申请，降低申请成本、获得边际收益的同时分散风险、扩大绿色英亩改建的受众。在补贴之下，业主不仅能够获得长期雨洪收费的折扣，并且能在一定程度上减少安装投入的费用，另外业主也获得美化社区环境，提高地产价值等一些附加价值，这激励了更多的私人地块安装雨洪设施。参与激励项目的业主，都需要跟政府签订长达45年的维护协议，从目前测算来看，业主每个月节省的雨洪费用足够支持对雨洪设施的长期维护费用，而费城政府也可根据持续维护的效果来判断该业主是否可以享受持续的雨洪折扣。这也为雨洪设施的长期维护提供了保障。目前费城政府预计通过这个激励项目每年补贴至少100英亩的（0.4平方公里）雨洪设施安装和改建，且成本控制在每绿色英亩9万美金以下，并预计随市场的成熟，改造绿色英亩的成本将持续降低。该项目启动后的几个礼拜就接到了超过90英亩的申请。

图片来源：phillywatersheds

　　但费城可采用的雨洪设施激励措施远远不止于此，我们在研究中还建议了：

　　1. 异地雨洪设施抵扣项目，即开发商（工商业建筑）可通过为居民区的建筑安装雨洪设施来抵扣自己地块上的雨洪费用。因为居民区有很大的低成本雨洪设施的潜力，如雨水槽，而目前雨水费折扣还并未涉及居民区。如果可以进行异地抵扣，那么开发商便有动力为居民区安装雨洪设施甚至志愿增加更多雨洪设施。我们计算费城有将近638英亩的居民区有低成本雨洪设施建设潜力。如果进一步延伸，居民区项目的改造，志愿性质的雨洪设施都可以产生雨洪信用值（stormwater retention credits），并使这些信用值可以自由交易买卖，那会促进建立雨洪信用市场，从而灵活的让各种潜在利益者都安装雨洪设施，并因此获利。

　　2. 采用公私合营制（Public-Private-Partnership） 建设雨洪设施。在此合营模式的设计中，政府可采用非传统的多种资金投入模式，如公益投入或目标于产生环境影响的资本投入。同时合营制基于合同的定价制度，也能比贷款项目具有更灵活的支付模式。

图片来源：phillywatersheds

　　案例二 华盛顿哥伦比亚特区-以硬性雨洪设施要求建立的雨洪市场及相关政策

　　与费城相类似，华盛顿特区的雨洪管理项目可分解为公共用地上的政府投资、私有土地上房地产开发项目以及通过激励项目推动自愿改建三部分。与费城不同，华盛顿特区从分流制排水系统的EPA许可要求出发，制定了覆盖全城的雨洪管理政策。对于合流制排水系统和洪溢控制，华盛顿采用建设地下滞洪隧道为主、绿色雨洪设施为辅的方式；对于分流制排水系统，则是主要通过对新建和改建设施进行硬性的雨洪设施要求，同时建立雨洪信用市场，鼓励灵活的雨洪信用交易，同时加以一系列的补贴项目，以此来推进社会资本对雨洪设施的投入。华盛顿特区是全美国目前唯一建立雨洪信用市场的城市。

图片来源网络

　　华盛顿的雨洪政策主要体现在以下两个方面：

　　一、硬性要求：该指标可通过实地（on-site）采用一系列绿色雨洪设施达成，也可采用实地和异地（off-site）（异地包括交易和缴费两种途径）相结合的方式达成。

　　二、激励措施：激励措施分两部分，一是在上述硬性要求的基础上，房地产开发项目实地截流超过要求的雨洪体积可转化为雨洪截流信用额，用于在雨洪市场上进行交易；二是对改建/减少不透水地表获得水费减免、增加透水面积获得水费折扣。此处的水费不是雨洪收费，而是每个业主的用水收费。

　　华盛顿特区要求，任何465平米以上的新建或改建项目，都需要安装雨洪设施，至少就地吸收前31mm的降雨。据统计，每年符合该条件的改造项目，将吸纳140万立方米的雨洪径流。同时，华盛顿特区允许开发商通过缴纳补偿费用，或从信用市场购买雨洪信用额度，或此二者相结合的方式，满足不超过50%对其开发项目的雨洪吸纳要求，剩余50%必须就地滞留。目前补偿收费大概相当于1美金每升雨水，对许多开发商来说是非常高额的费用，而雨洪交易市场允许买卖双方自由定价，目前平均价格约0.6美元每升雨水，因此市场交易相对来说是更有吸引力的方式。

摄影：Mike Oliver

　　雨洪信用额度来自两方面，一是新建或改建项目实地截流超过要求的部分雨洪体积，二是自愿安装绿色雨洪设施的已有建筑，其截流的所有雨水体积全部能用于产生雨洪信用。2014年TNC对华盛顿特区雨洪交易市场的估值为82万美元。2014年特区环保局认证了51249分（一年一加仑雨水为一分）作为市场上的首批信用额。这批信用额所有者以每分2.27美元的价格将11013分卖给一所学校改建所需的信用额。截至2015年11月，特区雨洪数据库显示，共有6个开发商销售信用额，每分售价2.00-2.55美元不等，总计有163496分待售。雨洪信用交易市场有望催生专门投资绿色雨洪设施建设的投资公司和基金，资助业主进行绿色雨洪设施的开发和管理，帮助其进入雨洪市场，用商业的方式扩大和深化交易市场。

　　除雨洪信用交易项目外，特区环保局另设其他鼓励项目，即政府所收水费中雨洪费(供水和污水处理费)的折扣。目前特区政府对65平米以上的居民区以及商业区收取每月2.67美金/1000平方尺的雨洪收费。同时D.C.水务局另外每月收取25美金/1000平方尺的不透水面积费。 若地产/户主希望享受折扣，则必须安装、维护特定的绿色基础设施，以截流前30 mm降雨，该激励项目提供最多55%的雨洪费减免最多受4%的不透水面积费折扣。水费折扣适用于所有建筑，不论是大型工商业建筑、新建/改建房地产项目，还是私人住宅等小型建筑，地产/户主可同时享受两项折扣。

DC 雨洪管理经济激励项目设计图

（来源：DOEE Stormwater Retention Credit Trading & RiverSmart Rewards ）

　　对于占地面积更小的社区、公寓楼或私家住宅，特区环境局另设一系列补助和激励项目，希望带动更多人参与城区不透水地表的改建、减小雨洪径流。其中包括：

• 　　智慧河流家庭（RiverSmart Homes）: 针对个人家庭,为家庭在地产上加装受认证的雨洪设施提供补助。每户最多可以获得1200美元用于安装绿色基础设施，如种植树木、雨水收集桶、透水铺装、雨水花园。该项目可通过向政府网上提交申请获得资助。

• 　　智慧河流社区（RiverSmart Communities）：针对多家庭的公寓楼、合作式公寓（co-op），或小型商家、教堂等建筑，类似于智慧河流家庭。有两种参与方式：

　　1.补贴：该项目对加装雨洪设施的社区建筑提供60%的补贴

　　2.设计、建造（针对特定/优先水域）：在指定重要水敏感区域的社区提供所有用于设计和建造雨洪设施的全部资金。

• 　　智慧河流学校（RiverSmart Schools）：政府为校园内绿化项目、当地河流水域考察、社区绿化种植、户外教育等项目提供技术支持。

• 　　智慧河流屋顶（RiverSmart Rooftops）：政府为安装和应用绿色屋顶的建筑提供资金支持（始于00年代早期）。绿色屋顶项目并不仅限于小型房产开发项目，对大型项目同样适用，并且不会与水费折扣冲突（即可同时享受两项优惠/补助）。

　　2015-2016年度环保局为每平方英尺绿色屋顶10美元补助，如果是特定区域的建筑，则为每平方英尺15美元。

• 　　智慧河流补贴（RiverSmart Rebates）: 对于志愿安装特定雨洪滞留设施的（包括雨水收集桶、树木、雨水花园或移除不透水表面）的个人家庭/住宅，可以申请获得补贴。例如雨水收集桶，每加仑雨水获得1美元补助，最少50加仑；提供每棵树50或100美元的补助；其它改建，如雨水花园，每平方英尺的改建获1.25美元补助，最少400平方英尺。

摄影：Mike Oliver

　　由于华盛顿特区雨洪信用市场创造了灵活的异地滞留交易的可能性，制度保障和绿色设施的收益模式，这将大大催生专门投资建设绿色设施的投资公司，并以此获得长期的收益。基于此TNC也正与投资伙伴计划在华盛顿特区成立此类投资公司，用商业方式实现保护目标。

　　三、对中国海绵城市的借鉴

　　2015年4月，财政部、住房城乡建设部、水利部公布国家首批16个海绵城市建设试点城市名单。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，一个试点城市可获得的中央资金支持是4-6亿人民币每年。2015年到2017年中央财政对试点城市拟投300亿元。而16个城市的总体资金需求是3000亿人民币。按照2020年全国20%的建成区需要建设雨洪设施估算，未来3-5年，雨洪绿色基础设施的投入将达到2万亿。

　　中国海绵城市的建设并非只是简单的基础设施建设，而是新的城市开发建设和运营模式，它不仅需要在城镇化过程中建立生态治理的理念，同时也需要一系列规划，制度和政策保障生态理念的执行，绿色基础设施的建设的全社会投入以及长期的维护和升级。就雨洪管理具体来讲，我们需要通过评估分析来回答以下问题：

　　1. 一个城市需要建设多少的雨洪设施，在哪建设，才能实现吸收70%降雨的目标？

　　2. 建设这些雨洪基础设施需要多少的资金投入？可投入的政府资金是多少？缺口是多少？

　　3. 城市新建和改建项目需要有雨洪滞留标准吗？标准应该如何设置？

　　4. 城市需要收取雨洪费用吗？对谁收取？收费标准如何制定？

　　5. 根据目前不同雨洪设施的造价，一个开发商如需在10年内收回投入，他从雨洪设施上每年需获得的收益是多少？这些收益从哪里来？

　　6. 城市政府可以开展哪些雨洪建设补贴项目？补贴多少？

　　7. 城市适合开展异地滞留抵扣吗？异地抵扣还能实现吸收70%的降雨目标吗？

　　8.城市是否足够的雨洪需求，并建立雨洪信用市场吗？

　　当我们对这些问题进行分析研究之后，我们就可以通过一系列的政策和制度来保障城市的雨洪建设和长期维护了。

　　四、雨洪管理经济分析，政策及金融工具

　　TNC(大自然保护协会), NDRC(自然资源保护协会),和EKO(EKO资产管理伙伴)三个组织共同组成了 “绿色基础设施金融实验室”, 为世界各大城市提供关于投资绿色基础设施的经济和政策分析,用创新的金融工具和政策，激励社会资本对绿色基础设施的投入，实现世界建设可持续城市的目标。

　　在过去几年，这个实验室为费城，华盛顿特区和西雅图等城市进行了雨洪管理的经济政策分析，为这些城市建立恰当的雨洪政策提出了大量建议。

　　现有开发的政策工具包括：